LA PROTECTION DE L’ENFANCE, UNE COMPÉTENCE DÉPARTEMENTALE
Elle se caractérise par l’immixtion consentie ou imposée d’un tiers dans l’éducation des enfants,
en soutien, voire en substitution partielle ou totale des parents.
La protection de l’enfance est définie à l’article L. 112-3 du code de
l’action sociale et des familles :
« La protection de l’enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives, d’accompagner
les familles et d’assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs. »
C’est à cette conception que se réfère explicitement l’article 375 du code civil :
« Si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de
son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative doivent être ordonnées par la justice. »
LE SYSTÈME DE PROTECTION DE L’ENFANCE
En France, la protection de l’enfance repose sur un double système, administratif et judiciaire . La protection administrative est placée sous la responsabilité du président du conseil général, qui l’assure par la voie du service d’aide sociale à l’enfance (ASE) ; la protection judiciaire est mise en œuvre par un juge spécialisé, le juge des enfants.
1. Une organisation complexe, fondée sur un double circuit de décision
a) Un système hérité de l’Histoire
L’assistance aux enfants a, pendant très longtemps, été laissée à l’initiative des œuvres religieuses et limitée aux enfants abandonnés.
En 1811, la prise en charge des enfants abandonnés devient une mesure d’assistance obligatoire : hôpitaux et hospices sont tenus d’accueillir les enfants trouvés, abandonnés ou orphelins et bénéficient à cette fin de financements publics.
Le dernier quart du XIX e siècle voit s’affirmer la place de l’Etat dans le domaine social. La loi du 24 juillet 1889, en créant la possibilité de déchéance judiciaire de la puissance paternelle, fonde véritablement la protection judiciaire de l’enfance face au pouvoir discrétionnaire du père, qui
prévalait jusqu’alors.
La protection administrative et la protection judiciaire de l’enfance en danger se sont ensuite développées de manière parallèle.
C’est en 1958 qu’apparaît clairement la distinction entre les deux niveaux de protection .
La protection judiciaire est régie par l’ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre
1958 relative à la protection de l’enfance et à l’adolescence en danger. Cette ordonnance regroupe au sein du code civil, sous le terme d’assistance éducative, la législation relative à la protection judiciaire des mineurs et confie cette dernière au juge des enfants, fonction créée par une autre ordonnance de
1945 relative à la justice pénale des mineurs.
La protection administrative est organisée par l’ordonnance n° 59-35 du 5 janvier 1959, qui confie cette mission à un directeur départemental sous l’autorité du préfet.
Avec la décentralisation opérée par la loi du 22 juillet 1983, le département se voit confier non seulement la protection administrative, sous le terme d’aide sociale à l’enfance, mais
aussi la mise en œuvre des mesures de protection judiciaire. Seules les mesures confiées au secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), les mesures d’investigation et les
mesures de protection des jeunes majeurs restent de la compétence de l’Etat.
Cette répartition des compétences a, de fait, créé une situation complexe
. D’un côté, le département est responsable de la politique d’aide
sociale à l’enfance , c’est-à-dire de la protection administrative des mineurs en
danger, mais la majorité des décisions lui échappent et sont prises par les
juges . D’un autre côté, s’agissant du volet judiciaire de la protection de l’enfance, le dispositif actuel ne repose pas sur un véritable transfert de compétences, mais plutôt sur un exercice partagé de celles-ci : les départements, collectivités territoriales autonomes, se trouvent au cœur de
l’exécution de décisions de justice, lesquelles continuent de relever des missions régaliennes de l’Etat.
La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a réaffirmé le rôle pilote du département .
Au final, dans le dispositif tel qu’il existe aujourd’hui, des mesures de protection de même nature peuvent être prises par l’autorité administrative et l’autorité judiciaire .
Voir en entier l'article qui parle de ce sujet :
Le placement d'enfants dans l'histoire ( Laure FamillenDanger ) 1 & 2
Dans le thème de : Les Périodes de L'Histoire Sociaux -Judiciaire Française
2. Les mesures de protection de l’enfance
a) Les aides à domicile
Les aides à domicile incluent une grande diversité de mesures. Le code de l’action sociale et des familles, qui en définit les modalités (article L. 222-3), distingue l’action d’un technicien de l’intervention sociale et familiale (TISF) ou d’une aide ménagère, l’accompagnement en économie
sociale et familiale, le versement d’aides financières, et l’intervention d’un service d’action éducative, dans un cadre administratif ou judiciaire.
•Les aides matérielles
Ces aides comprennent soit l’intervention d’un travailleur social pour un soutien dans l’organisation de la vie quotidienne, soit l’intervention d’une aide-ménagère.
• Les aides financières
Les aides financières prennent deux formes : les allocations mensuelles ou les secours d’urgence. Ces prestations en espèces ont pour but d’éviter que les difficultés financières dégradent la situation de la famille, donc des enfants.
•Les actions éducatives
L’action éducative à domicile (AED) est une décision administrative prise par le président du conseil général à la demande ou en accord avec les parents.
Les AED poursuivent deux objectifs :
- apporter un soutien éducatif et psychologique au mineur et à sa famille. Cette action est exercée par des travailleurs sociaux (notamment éducateurs spécialisés et psychologues ) appartenant au service départemental de l’ASE, ou à un service habilité. Ils ont pour mission d’aider les parents dans l’exercice de leur autorité parentale ;
- éviter le placement hors du milieu familial et la rupture radicale qu’il occasionne dans la vie de la famille.
L’action éducative en milieu ouvert (AEMO), décidée par le juge des enfants, poursuit le même objectif que l’AED, mais contrairement à cette dernière, elle est contraignante à l’égard des familles.
b) Le retrait de l’enfant de son milieu familial
Le placement prononcé à l’égard d’un mineur est une mesure de protection, d’assistance, de surveillance et d’éducation, qui le retire temporairement de son milieu de vie habituel, lorsque celui-ci n’est pas en
mesure de garantir sa sécurité ou les conditions de son éducation.
Comme en dispose l’article 375-2 du code civil, il a pour finalité la protection de l’enfant lorsqu’une
« défaillance familiale » apparaît, tout en gardant à l’esprit que « chaque fois que c’est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel »
. Le placement n’est, en effet, que provisoire et le retour dans la fam ille, une fois que les dangers auxquels le mineur peut être exposé ont été suffisamment réduits, est un objectif constant.
• Le placement en raison d’une mesure administrative
Le placement administratif d’un mineur résulte d’ un accord entre les parents et le service d’aide sociale à l’enfance du département .
Cet accord détermine le type de placement et le type d’établissement approprié aux besoins de l’enfant. Il fixe également la durée de l’accueil, qui ne peut excéder un an, et qui peut être modifiée et renouvelée à tout moment, à la demande des parents ou de l’ASE.
• Le placement en raison d’une mesure judiciaire
Le placement judiciaire (article 375-3 du code civil) intervient à la suite d’une décision du juge des enfants .
Celui-ci peut décider soit de confier l’enfant au service de l’ASE, à charge pour ce dernier de choisir la structure chargée d’exécuter la mesure, soit de le placer lui-même auprès d’un tiers digne de confiance ou d’un établissement ou service nommément désigné. On parle, dans le premier cas, de « mandat global » et, dans le second cas, de « placement direct »
1 . En cas de « mandat global », la garde juridique du mineur incombe au département, alors qu’en cas de « placement direct », elle échoit à l’établissement ou au service chargé d’exécuter le placement.
Le placement peut être préparé et accompagné par une enquête sociale, des mesures d’investigation et d’orientation éducative qui évaluent la situation, les dangers et les besoins de l’enfant. Le juge décide seul de l’utilisation ou non de ces outils d’investigation.
Le juge doit toujours s’efforcer de recueillir l’adhésion des parents (article 375-1 du code civil), mais peut imposer sa décision. Il fixe aux parents un droit de visite et d’hébergement, dont les modalités évoluent en fonction de la situation.
Le placement est prévu pour deux ans au maximum ; le juge peut toutefois le renouveler lorsque « les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives gr aves, sévères et chroniques ».
Le juge réexamine la situation de lui-même à chaque échéance qu’il décide de fixer ou à tout moment, à la demande des parents, de l’enfant, du service à qui celui-ci a été confié, ou du ministère public (article 375-6 du code civil).
1 Dans le cas d’un placement direct, le service d’aide sociale à l’enfance n’est que le payeur de
la mesure.
Lorsque l’enfant court un grave danger, le juge des enfants (parfois le procureur de la République) peut avoir recours à une procédure d’urgence , l’ordonnance provisoire de placement (OPP ), qui permet de placer l’enfant sans l’accord de la famille.
3. Les différents types d’accueil
a) Le recours aux assistants familiaux
Le recours à des assistants familiaux (familles d’accueil) est loin d’être une pratique nouvelle, mais elle a beaucoup évolué au cours du XX e siècle, dans le sens d’une plus grande professionnalisation.
Comme le note la Cour des comptes dans son rapport sur la protection de l’enfance de 2009
1 , « la contribution des assistants familiaux à la protection de l’enfance relève plus d’un métier que d’un acte militant ou d’une démarche infrafamiliale » .
Cette professionnalisation s’est traduite par la mise en place de procédures d’agrément par les départements, de recrutements spécifiques, d’actions de formation et par la revalorisation des rémunérations.
Selon la Cour, cette formule d’accu eil connaît toutefois aujourd’hui
deux difficultés :
- la première tient à un problème de recrutement, notamment dans les départements urbains ;
- la seconde est liée au profil des assistants familiaux, qui est parfois mal adapté à celui des enfants confiés.
b) Le placement en établissement
Les établissements qui accueillent des enfants relèvent de plusieurs statuts juridiques, de cadres réglementair es et d’organisations variés. Ils sont classés en cinq catégories principales :
- les maisons d’enfant s à caractère social (MECS) accueillent des enfants dont les familles ne peuvent assumer la charge et l’éducation à la suite de difficultés momentanées ou durables. Cette catégorie représente la majorité des établissements ;
- les foyers de l’enfance accueillent à tout moment tout mineur en situation difficile nécessitant une aide d’urgence. Lieux d’observation et d’évaluation, ils doivent permettre de préparer l’orientation du mineur (retour dans la famille, placement en famille d’accueil, adoption, etc.) ;
1 Cour des comptes, rapport public thématique « La protection de l’enfance », octobre 2009.
- les pouponnières à caractère social accueillent des enfants de la naissance à trois ans, qui ne peuvent rester au sein de leur famille ou bénéficier d’un placement familial ;
- les lieux de vie ;
- les villages d’enfants .
4. Les chiffres de l’aide sociale à l’enfance
Une récente enquête de la direction de la recherche, des études, de
l’évaluation et des statistiques (Drees), permet de dresser un panorama de l’aide sociale à l’enfance 1 .
1 Drees, « Les bénéficiaires de l’aide sociale départementale en 2011 », Etudes et résultats
n° 820, novembre 2012.
a) Autant de mesures éducatives que de mesures de placement
En croissance régulière depuis plusieurs années, 297 200 mesures d’aide sociale à l’enfance
ont été enregistrées au 31 décembre 2011 en métropole. Elles sont constituées,
à parts égales, d’actions éducatives (148 700) et de mesures de placement en dehors du milieu familial (148 500) .
Globalement, la croissance des actions éducatives et celle des mesures de placement sont de même ampleur depuis 2007.
b) Des actions éducatives majoritairement décidées par le juge
Depuis 2007, les actions éducatives se répartissent entre un peu moins d’un tiers d’actions éducatives à domicile (AED) et un peu plus de deux tiers d’actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) .
Toutefois, le recours aux AED est en nette croissance entre 2007 et 2011 avec 15 % de bénéficiaires supplémentaires.
c) La faible part des placements directs
Le nombre de placements directs décidés par le juge des enfants a diminué de 18 % entre 2007 et 2011. Ce type de placement représente désormais près de 11 % de l’ensemble des mesures de placement et 5,5 % des mesures d’aide sociale à l’enfance .
d) La prépondérance des mesures de placement judiciaires
Fin 2011, 89 % des enfants faisant l’objet d’une mesure de placement (soit près de 133 000) sont confiés à l’ASE . Parmi ces enfants, la part de ceux qui relèvent d’une mesure judiciaire reste prépondérante (74 %) .
Le nombre d’enfants confiés à l’ASE à la suite de mesures administratives augmente peu par rapport à 2010. Les accueils provisoires de mineurs ou de jeunes majeurs, qui correspondent à des placements à la demande ou en accord avec les parents, représentent la quasi-totalité de ces mesures.
e) Le profil des enfants confiés à l’ASE
Les enfants confiés à l’ASE sont, en moyenne, âgés de douze ans .
La moitié de ces enfants sont des préadolescents et adolescents âgés de onze à dix-sept ans, 14 % des enfants ont moins de six ans et 14 % sont majeurs.
Les garçons sont légèrement plus nombreux (55 %) que les filles.
Au 31 décembre 2011, plus de la moitié des enfants confiés à l’ASE (68 800) est hébergée en famille d’accueil et 38 % (50 500) en établissement public relevant de l’ASE ou du secteur associatif habilité et financé par elle.
9 % des jeunes accueillis le sont dans d’autres modes d’hébergement (adolescents autonomes en appartement indépendant, avec des visites régulières d’instructeurs, internats scolaires, placements auprès d’un village d’enfants, etc.).
.
LE DÉPARTEMENT, CHEF DE FILE DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE
1. L’ASE, une compétence départementale
C’est par la loi « Defferre » du 22 juillet 1983 que le département se voit confier la compétence de l’aide sociale à l’enfance.
L’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles , qui définit les missions de l’aide
sociale à l’enfance, dispose ainsi que le service de l’ASE est « un service non personnalisé du département ».
Placé sous l’autorité du président du conseil général , le service de
l’ASE est chargé de six missions qui peuvent être regroupées en trois grands ensembles :
- le service doit d’abord assumer des missions à portée préventive auprès des mineurs et de leur famille, soit individualisées, soit de nature collective ;
- il doit ensuite pourvoir aux besoins des mineurs qui lui sont confiés
, soit avec l’accord de leurs parents, soit sur mandat judiciaire, soit avec le statut de pupille de l’Etat ;
- enfin, il doit organiser une prévention des
« situations de danger » à l’égard des mineurs , ainsi que le recueil et la transmission des
« informations préoccupantes »
2. La réaffirmation du rôle pilote du département par la loi du 5 mars 2007
a) Le recueil, le traitement et l’évaluation des informations préoccupantes
L ’origine du dispositif départemental de signalement des enfants en dangerremonte à la loi du 10 juillet 1989, laquelle prévoyait l’animation, par le président du conseil général, d’un système centralisé de recueil des informations concernant les mineurs maltraités, en concertation avec les services de l’Etat et l’autorité judiciaire.
Ce dispositif, qui représentait pourtant à l’époque une avancéeconsidérable, s’est avéré porteur de nom
breuses lacunes, parmi lesquelles lanon-effectivité de la centralisation des signalements et l’insuffisant partage del’information entre les départements et l’autorité judiciaire.
C’est à ce manque de cohérence qu’a répondu la réforme de 2007 en rationalisant la centralisation et le traitement, à l’échelon départemental,des informations préoccupantessur les mineurs en danger.
•La transmission, au président du conseil général, des informationspréoccupantes
Désormais, les personnes qui mettent en œuvre la politique deprotection de l’enfance(l’ASE, l’autorité judiciaire) ainsi que celles qui lui apportent leur concours (les services sociaux ou les services de protection maternelle infantile - PMI -, les centres communaux d’action sociale- CCAS -, l’éducation nationale, etc.) transmettent sans délai au présidentdu conseil général ou au responsable désigné par lui toute « information préoccupante »sur un mineur en danger ou risquant de l’être(article L. 226-1 du code de l’action sociale et des familles).
On entend par « information préoccupante » tout élémentd’information, y compris médical, susceptible de laisser craindre qu’un enfant se trouve en situation de danger ou en risque de danger. Cette transmission a pour but d’évaluer la situation du mineur et de déterminer les actions de
protection ou d’aide dont celui-ci et sa famille pourraient bénéficier.
•La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes
La loi du 5 mars 2007 confie au président du conseil général une mission de recueil, de traitement et d’évaluation, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou risquant de l’être.
Pour ce faire, est créée une nouvelle structure, la cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation de ces informations . Elle constitue l’interface entre les services départementaux
(PMI, ASE) et les juridictions, et travaille avec l’ensemble des acteurs concernés par la protection de l’enfance (éducation nationale, services sociaux, établissements de santé, médecins, associations, police et gendarmerie, élus...). La cellule est également en relation avec le servicenational d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger 1, qui lui communique les informations préoccupantes que lui-même a reçues.
b) La coordination et le suivi des interventions
Pour répondre au manque de coordination entre les divers acteurs de la protection de l’enfance, la loi du 5 mars 2007 confie au président du conseil général une mission de coordination et de suivi de l’ensemble des mesures prises (article L. 221-4 du code de l’action sociale et des familles).1
La loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard
des mineurs et à la protection de l’enfance a institué un service national d’accueil téléphonique
pour l’enfance en danger, financé à parts égales par l’Etat et les départements. Depuis mars
2007, le service bénéficie d’un numéro d’appel simplifié à trois chiffres, le 119 (appel gratuit).
Le service a une fonction d’écoute, mais également d’interrogation afin de disposer d’informations permettant d’identifier les enfants. Quand ces informations ont été recueillies, elles font l’objet d’une transmission écrite au conseil général.
c) Les observatoires départementaux de la protection de l’enfance
Enfin, la loi crée un observatoire départemental de la protection de l’enfance dans chaque département, qui comprend notamment des représentants des services du conseil général, de l’autorité judiciaire dans le département, des autres services de l’Etat, des représentants de tout service et établissement dans ce département qui participe ou apporte son concours à la protection de l’enfance, ainsi que des représentants des associations concourant à la protection de l’enfance et de la famille (article L. 226-3-1 du code de l’action sociale et des familles).
Sous la responsabilité du président du conseil général, cet observatoire recueille, examine et analyse les données relatives à l’enfance en danger dans le département
, au regard notamment des informations anonymes qu’il a reçues. Ces données sont ensuite adressées par chaque département à l’Observatoire national de l’enfance en danger 1;
Il établit également des statistiques, transmises à l’assemblée départementale ainsi qu’aux représentants de l’Etat et de l’autorité judiciaire.
3. Les dépenses d’ASE, le troisième poste budgétaire de l’aide sociale départementale
La charge financière de la protection de l’enfance incombe essentiellement aux départements
puisqu’ils financent l’ensemble des mesures qu’ils décident, mais aussi la ma
jorité des mesures prises par le juge.
Seules les mesures d’investigation décidées par le juge et les mesures que ces derniers confient aux établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse sont à la charge de l’Etat.
En 2010, les dépenses nettes 1 des conseils généraux au titre de l’ASE
s’établissent à 6,4 milliards d’euros
(cf. tableau ci-après) 2 .
Elles ont augmenté de 11 % entre 2006 et 2010 et représentent
le troisième poste de dépenses d’aide sociale , après les dispositifs d’insertion et la prise en charge
des personnes âgées.
1 Les départements peuvent exercer des recours en récupération auprès des bénéficiaires de l’aide sociale ou de leur succession.
A ces récupérations, s’ajoutent des recouvrements sur d’autres collectivités territoriales, des remboursements de participations et de prestations, etc.
Les dépenses nettes des départements sont donc celles restant à la charge des départements
après enregistrement de ces recettes.
2 Drees, « Les dépenses d’aide sociale départementale en 2010 », Etudes et résultats n° 792,
mars 2012.
La structure des dépenses d’ASE reste stable en 2010 :
les dépenses brutes les plus importantes sont toujours celles relatives aux placements en établissement
(49 %), suivies des placements en famille d’accueil (25 %).
Les actions éducatives à domicile et en milieu ouvert représentent un peu plus
de 6 % des dépenses brutes, les allocations mensuelles (secours, bourses et
autres aides financières) 5 % et les mesures de prévention spécialisée, 4 %.
Les dépenses restantes correspondent aux autres frais de placement, à des participations, subventions ou autres dépenses des départements pour des actions en faveur de l’enfance.
Evolution des bénéficiaires et des dépenses brutes d’aide sociale à l’enfance
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